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Culturas morais e políticas de desenvolvimento na Noruega e na União Europeia

Maria Macedo Barroso e Natacha Nicaise
p. 51-86

Resumos

A partir de um diálogo entre os casos da Noruega e da União Europeia, pretendemos analisar a combinação de diferentes fatores e escalas de processos sociais (individuais, institucionais e de unidades políticas nacionais e supranacionais), estruturantes na formação dos sentidos sociais do desenvolvimento, notadamente das relações entre princípios morais e trocas interessadas, constitutivas das “culturas morais” dos universos analisados. Na perspectiva dos indivíduos, observaremos pela lente do caso da UE as motivações, vocações e histórias de vida dos “profissionais do desenvolvimento”, bem como as razões da adesão da opinião pública às ações de cooperação internacional. Na escala institucional, abordaremos, nos dois casos, os modelos político-administrativos utilizados pela burocracia do desenvolvimento, e as lógicas dos diferentes grupos organizados para disputar seus recursos, no caso da Noruega. Na dimensão dos Estados, analisaremos a lógica das políticas nacionais e internacionais sob as quais são negociadas as intervenções de cooperação bilateral e/ou multilaterais tanto na Noruega quanto na UE.

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Notas da redação

Recebido em: 30/08/2013

Aprovado em: 19/12/2013

Notas do autor

Este artigo se baseia em duas teses e doutorado defendidas no Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social do Museu Nacional/Universidade Federal do Rio de Janeiro: Fronteiras étnicas, fronteiras de Estado e imaginação da nação: um estudo sobre a cooperação internacional norueguesa junto aos povos indígenas (Barroso Hoffmann, 2008) e A construção europeia e os “países em desenvolvimento”. Políticas de comunicação, generosidade e identidade(s) (Nicaise, 2007).

Texto integral

  • 1 Desde a reforma iniciada em 1999 e a consequente reformulação da gestão das ajudas exteriores, a DG (...)

1No decorrer de um evento público em 2006, o comissário do Desenvolvimento e Ajuda Humanitária da União Europeia pronunciou um discurso sobre “A política de desenvolvimento europeia”. O evento aconteceu numa época em que a localização da Direção-Geral do Desenvolvimento (DG Dev) estava em discussão dentro das instituições europeias. A DG Dev sempre se situou longe do “bairro europeu” em Bruxelas, onde estão sediadas as principais instituições da burocracia europeia (Shore, 2000). Mas uma mudança estava a caminho, se debatia a respeito da incorporação “física” ou aproximação geográfica da DG Dev da “Família Relex”, o conjunto de instituições que tratava das políticas de relações exteriores da UE.1 Essa mudança refletia um debate mais geral sobre a razão de ser da política de desenvolvimento da UE, algo que se repetia ciclicamente desde o processo de unificação, iniciado em 1957. No começo dos anos 2000 questionava-se a sua autonomia no contexto de um processo de suposta “harmonização” progressiva das políticas exteriores, econômicas e comerciais, no qual se discutia a natureza das suas relações com outras políticas nacionais e internacionais. Algumas passagens do breve discurso do comissário iluminam os sentidos sociais de categorias como generosidade e altruísmo no universo do desenvolvimento, elementos-chave das “culturas morais” que procuraremos analisar neste artigo:

Eu não sou um cínico. Mas também não sou um ingênuo. Há anos, nossa “boa consciência” nos impede de pensar o desenvolvimento em termos econômicos. Resultado: assistimos a uma escalada de poder da China e do Japão, da Rússia e dos Estados Unidos no ramo do acesso aos mercados africanos. Apesar de nossa posição de líder, não conseguimos valorizar melhor a política europeia de desenvolvimento e obter a influência ou o beneficio que seria de se esperar. […]

2Para concluir, o comissário declarou:

A política de desenvolvimento é também uma das mais belas expressões da União Europeia, porque ela traduz concretamente nosso fundo de valores comuns: a solidariedade, o respeito da dignidade humana, a igualdade, a tolerância, a liberdade de opinião e de expressão, a fé no homem e nos seus recursos para construir um futuro melhor. […] O desenvolvimento carrega sua própria finalidade. Um dever elementar de humanidade e de generosidade deve continuar sendo o principal motor de nossa ação. (Michel, 2006, tradução nossa).

3A integração da política de desenvolvimento da DG Dev da UE dentro do âmbito da DG Relações Exteriores (ou seja: a sua subordinação a macropolíticas econômicas, comerciais e geoestratégicas) ilustra como a política de desenvolvimento teria se tornado um “acessório diplomático”, e não mais a expressão do seu mandato original: transformar em políticas o valor “europeu” da “generosidade”. Os extratos do discurso do comissário do Desenvolvimento também mostram alguns elementos do universo moral da cosmologia global do desenvolvimento (no sentido de Dumont, 1992), que não deixa de conviver com lógicas econômicas variadas. Como mostrado em outro lugar (Nicaise, 2009, 2012), essa associação entre generosidade e política de desenvolvimento europeia ocorreu no contexto de reformulação das relações coloniais no imediato pós-Segunda Guerra Mundial, como veremos ao longo do texto, tendo como atores principais algumas ex metrópoles, notadamente a França.

4No outro caso que iremos trabalhar neste artigo, o da cooperação internacional norueguesa, pretendemos mostrar que esses repertórios morais não se associam apenas às políticas dos Estados, mas emergem também nos discursos de atores não governamentais que absorvem hoje uma parcela significativa dos recursos da cooperação. É o universo desses atores que a análise do caso da Noruega permitirá iluminar. País europeu sem passado colonial e que não faz parte da UE (recusou-se a entrar após dois referendos, em 1972 e 1994), evidencia-se nele a pluralidade de valores morais que o universo da cooperação internacional mobiliza não só no quadro das burocracias estatais e internacionais, mas também no de grupos sociais específicos, obedecendo a lógicas diversas.

  • 2 Ações de coleta de fundos da NRK.

5Um exemplo dessa pluralidade na Noruega pode ser visto na grande campanha anual de arrecadação de fundos para os países em desenvolvimento promovida pela TV estatal, a NRK innsamlingsaksjoner.2 Conduzida por milhares de voluntários de todas as idades que dedicam uma dia anualmente para conversar de porta em porta com as pessoas com o objetivo de levantar recursos, a campanha elege a cada ano uma organização diferente como beneficiária. A lista dos contemplados desde que instituída, em 1974, indica diversas organizações humanitárias, religiosas e sindicais, entre outras. Esse tipo de campanha, recorrente na vida dos noruegueses, permite entrever a pluralidade de atores, causas e motivações envolvidas que compõem, do lado dos doadores, o campo não governamental da cooperação.

6A partir desses exemplos, podemos verificar que se, por um lado, o desenvolvimento convive com argumentos morais relacionados à “ajuda” e ao “desinteresse”, colocando a “doação” (ou a “transferência” de recursos) como um ato de generosidade, seja por parte do Estado, seja por parte de doadores individuais ou de associações, ele também está marcado por ações “interessadas”. Antigas polêmicas relacionadas às políticas de desenvolvimento desde sua invenção no pós-guerra (Cooper; Packard, 1997; Escobar, 1995) permitem perceber isso. Apesar dos debates sobre motivações “altruístas” e “generosas” versus “interesses” terem assumido feições particulares em cada contexto nacional e em diversas épocas, o que nos parece estar no centro dessas discussões é uma das características estruturantes das políticas de desenvolvimento: a coabitação de práticas de dom (Mauss, 2003), isto é, supostamente voluntárias e não coercitivas, obedecendo a laços de afinidade e amizade desinteressada, com uma lógica explícita ou não de trocas interessadas (na maioria das vezes assimétricas ou desiguais) no plano da economia e da geopolítica. Essa coabitação de “mundos hostis” (Zelizer, 2005), de esferas que são consideradas como devendo manter-se separadas – de um lado a esfera dos sentimentos e da generosidade; do outro lado, o cálculo e os interesses econômicos – produz uma “contaminação moral” (Zelizer, 2005), constitutiva das políticas de desenvolvimento, e que se manifesta de maneira singular nos vários contextos nacionais, históricos e sociais nos quais foram elaboradas.

7Este artigo adota uma perspectiva comparativa voluntariamente assimétrica, pois cada estudo de caso é baseado em um conjunto de materiais empíricos referidos a diferentes escalas sociais. O diálogo entre essa heterogeneidade de dados e de perspectivas permite mostrar ângulos de análise que, justamente, esclarecem (e permitem navegar entre) escalas de processos sociais, revelando dimensões dos casos apresentados e multiplicando as possibilidades de comparações para analisar aspectos dessas “culturas morais” que se manifestam através de categorias como altruísmo, generosidade e solidariedade nas políticas de desenvolvimento. Essas categorias, dentro de múltiplas outras que remetem aos sentidos de “doação” e de “ajuda”, formam o que chamamos aqui de “culturas morais” do desenvolvimento, entendendo o termo “cultura” enquanto um conjunto de referenciais que permitem aos indivíduos, grupos, coletivos, pensar e agir no mundo social, como mostraremos ao longo do artigo.

8Os princípios morais que subjazem a categorias como as de altruísmo, generosidade e solidariedade estão presentes em todas as escalas analisadas: na vida pública e política são sistematicamente acionados (ou questionados) quanto se trata de políticas de desenvolvimento, na legitimação de organizações de todo tipo e grandeza e nas motivações das pessoas que se dedicam a esse tipo de carreira. A genealogia dessas categorias permite ver como foram construídas e continuam sendo transmitidas ainda hoje; a historicidade dos sentidos mostra também a longevidade dos efeitos sociais que elas têm, apesar das mudanças geopolíticas que ocorreram desde o pós-guerra, o que leva à impossibilidade de colocar o desenvolvimento unicamente em termos políticos, econômicos ou burocráticos, mas nos obriga a vê-lo também em termos de saberes, valores, sentimentos, imagens, ideias e ideais, e de seus profissionais e carreiras, onde referências e valores morais são onipresentes.

9Nosso objetivo é mostrar que para compreender a lógica dessas culturas morais que constituem e legitimam as políticas de desenvolvimento é preciso compreender a gênese e alguns dos sentidos dos instrumentos político-administrativos e simbólicos que têm permitido a atuação dos modernos Estados-nações para além das suas fronteiras nacionais, com objetivo de promover o “desenvolvimento” das nações consideradas mais pobres do planeta. Ao mesmo tempo, argumentamos que a perspectiva comparativa mostra como na compreensão dessas culturas morais elas devem ser observadas considerando ao mesmo tempo várias escalas de agentes: Estados nacionais (Noruega) ou supranacionais (a UE), instituições internacionais, as próprias políticas e, também, é claro, as pessoas que, fazendo parte desse universo no qual se constroem os sentidos sociais do desenvolvimento, produzem essas políticas. Assim, trabalharemos em três planos. No plano das pessoas, observaremos as motivações, as vocações e as histórias de vida de alguns “profissionais do desenvolvimento” da UE, bem como as razões da adesão da opinião pública às ações de cooperação internacional. No plano das instituições, abordaremos os modelos político-administrativos utilizados pela burocracia do desenvolvimento nos dois casos e as lógicas dos diferentes grupos organizados para disputar seus recursos na Noruega. E, por fim, consideramos também, nos dois casos, a lógica das políticas nacionais e internacionais sob as quais são negociadas as intervenções de cooperação internacional (sejam elas bilaterais ou multilaterais).

10A adesão da Noruega ao aparato do desenvolvimento no início da década de 1950 foi marcada pela possibilidade de construir uma identidade nacional vinculada aos países hegemônicos do bloco capitalista no pós-guerra, deixando para trás uma posição marginal e periférica no cenário europeu. A criação da primeira política de desenvolvimento europeu, a “política de associação”, promovida entre 1957 e 1963 pelo grupo de países que constituiu a Comunidade Econômica Europeia (CEE), por sua vez, esteve ligada a um processo que se aprofundaria nas décadas seguintes: o de criação de uma burocracia e de uma identidade transnacional europeia, que buscou estabelecer pontos comuns entre seus diferentes membros com o objetivo de fomentar a paz no continente depois de décadas de guerras, promovendo a unificação comercial e política.

11Nesse sentido, inúmeras especificidades se delineiam nos dois casos em função, antes de mais nada, dos diferenciais quanto à posição ocupada pelos países envolvidos no cenário da descolonização. À Noruega, sem passado colonialista, interessada em penetrar em um mundo de relações econômicas e comerciais do qual estivera até então excluída pela partilha do mundo entre as potências imperialistas, iremos contrapor uma associação de países europeus, sob a liderança da França, que impôs a política de desenvolvimento europeia para converter seus aparelhos de administração colonial, atualizando, sob novas roupagens político-administrativas, as relações com os países de “ultramar” (naquela época, basicamente as colônias da África francófona que estavam em vias de se independentizar).

12O caso europeu permite mostrar como foram ressignificadas as “relações privilegiadas” que alguns dos países da CEE tinham com regiões e populações da África por meio de uma narrativa que acentuava a generosidade. Os primeiros relatórios anuais da Comissão Europeia (1957-1963) mostram a elaboração e a evolução dessa narrativa, a eufemização das relações coloniais e a tentativa de reinvenção de relações múltiplas e distintas do colonialismo. Esse verdadeiro trabalho de reinvenção foi vivido como a realização de uma vocação (Weber, 2006) pela primeira geração de funcionários da política de desenvolvimento, intensamente engajados com a causa do “Terceiro Mundo”, e querendo contribuir para “virar a página do colonialismo” e “recomeçar uma nova história”.

13Observar, nas diversas escalas dos processos sociais estudados aqui, a conturbada vida social dessa “nova história”, escrita em termos de desenvolvimento, de modernização, de altruísmo ou de generosidade permite compreender também como se moldam estruturas cognitivas duráveis para pensar e viver o mundo social. Como evidencia Ferguson (1999), o mito da modernização (e as leituras do seu colapso, no mundo acadêmico, mas também no dia a dia dos “profissionais do desenvolvimento”), como qualquer mito, permite tornar o mundo inteligível, oferece categorias e premissas que modelam as experiências das pessoas e as interpretações que elas próprias dão às suas vidas. Nos parece que tanto as múltiplas e complexas visões do “desenvolvimento” ligadas ao imperativo moral de “ajudar outros” quanto as visões que questionam estas categorias devem ser levadas a sério, transformadas em objetos de pesquisa para que se possa compreender a formação e a atuação das várias agentes que compõem o universo da cooperação internacional, tão fundamental quanto o engajamento dos profissionais, essas pessoas que se constroem construindo o desenvolvimento.

14O debate sobre os sentidos e sobre os objetivos das políticas de desenvolvimento invoca questões fundamentais: do que falam os agentes (as pessoas, os coletivos, as instituições, as nações, as agências transnacionais) envolvidos nesse universo? Como esses agentes convivem com os mundos hostis da generosidade e do interesse? Como transformar os próprios debates sobre a natureza e as finalidades das políticas de desenvolvimento em objetos de pesquisa?

  • 3 Ou outras denominações afins, como “assistência para o desenvolvimento”, “cooperação internacional” (...)

15A “ajuda para o desenvolvimento”3 recobre um conjunto de mecanismos que, desde o final dos anos 1940, tem evoluído e se complexificado de maneiras singulares nos diferentes contextos nacionais em que foram gestados. O que podemos identificar como princípios gerais, constantes, são: 1) a cooperação diplomática entre nações, significando em muitos casos a defesa de interesses geopolíticos específicos; 2) as múltiplas formas de circulação de dinheiro, bens, serviços e tecnologia; 3) a ideia de identificar e ajudar segmentos de população, qualificados como “pobres”, “vulneráveis” e “excluídos”, isto é, grupos-alvo específicos, como mulheres, negros, indígenas, refugiados, membros de igrejas, etc., fora das próprias fronteiras nacionais; e 4) o uso da “linguagem do desenvolvimento” como quadro de percepção e de ação de agentes e de agências de escalas diferentes, embora ele possa estar combinado muitas vezes com outras linguagens, notadamente aquelas dos direitos (das minorias, ambientais, etc.), da segurança, da geopolítica e da economia.

  • 4 Um exame detalhado dessas diversas genealogias encontra-se no estudo sobre a cooperação norueguesa (...)
  • 5 Ver em Barroso Hoffmann (2010) um desenvolvimento da hipótese de formação dessas comunidades transn (...)

16As ideias que sustentam as instituições burocráticas, as políticas e as trajetórias sociais das pessoas ligadas ao mundo do desenvolvimento possuem uma história que obriga a considerar genealogias mais antigas que a do pós-Segunda Guerra. Os seus princípios podem ser reconhecidos já nos primeiros contatos dos europeus com outras populações no movimento de descobertas marítimas e de expansão territorial ocorrido a partir do século XV. No entanto, as políticas de desenvolvimento que emergiram depois da Segunda Guerra Mundial parecem possuir uma série de singularidades: 1) elas foram criadas e criaram instituições e mecanismos dotados de uma racionalidade que combina vários tipos (e motivos) de intervenção que têm outras genealogias além daquelas associadas à gestão de territórios e populações por agentes do Estado ou das Igrejas;4 e 2) elas institucionalizaram uma linguagem suficientemente universal para catalisar e exprimir diferentes projetos políticos de transformação social, assumidos por uma variedade de atores, tanto no “Norte” quanto no “Sul”, o que explica inclusive a formação de comunidades de interesse variadas, para além das fronteiras nacionais, composta por atores localizados nestes dois polos.5

  • 6 Os sami são uma minoria étnica localizada no norte da Noruega, Suécia, Finlândia e Rússia, que se a (...)

17A perspectiva comparativa adotada neste artigo procura oferecer alguns elementos para uma história sociocultural da “ajuda para o desenvolvimento de outros” que foi agregando diversos sentidos ao longo do tempo, como o de resolver situações de emergência, preservar o meio ambiente, defender direitos humanos, promover valores religiosos, entre outros (Barroso Hoffmann, 2009, 2011), configurando um universo bem mais complexo do que aquele voltado para a promoção do desenvolvimento econômico e comercial que inicialmente justificou sua criação. Num outro plano, a comparação permite iluminar também a construção das marcas centrais dos “outros”, objetos das políticas de desenvolvimento: as marcas sociais (associadas ao subdesenvolvimento e à pobreza) e as marcas étnico-raciais, ligadas à invenção do “negro”, no caso da Europa, e do “índio”, no caso da Noruega, através das relações do povo sami com os movimentos indígenas no plano internacional.6 No fim do artigo voltaremos a esta última e importante questão.

As políticas de desenvolvimento norueguesas, o altruísmo e a solidariedade

18Ainda que os números negassem enfaticamente o “desinteresse” das ações no campo da cooperação para o desenvolvimento norueguesa, mostrando que boa parte dos recursos destinados àquelas ações retornavam à Noruega sob a forma de pagamento de salários de seus experts, de dividendos relativos à transferência de tecnologia ou à venda simplesmente de produtos e serviços aos países donatários (Eriksen, 1987; Mlama, 1989), a ideia de “altruísmo” e de “fazer o bem” foi um elemento central para legitimar as ações de desenvolvimento daquele país. Analistas da cooperação norueguesa chegam mesmo a associá-la à valorização de um “regime de bondade” no país, que seria ao mesmo tempo um poderoso marcador da identidade norueguesa contemporânea (Tvedt, 2005).

19Podemos identificar a gênese desses valores na tradição religiosa pietista, cujo estímulo às ações práticas voltadas a “fazer o bem” neste mundo como prova de conversão religiosa foram um elemento central na formação da nação norueguesa no século XIX, mobilizando um sem-número de pregadores que atravessaram o país criando “conventículos”, isto é, pequenas agremiações religiosas locais que, segundo alguns estudiosos, foram as principais responsáveis pela criação e imaginação de um sentimento de unidade nacional na Noruega (Sørensen, 2001).

20É possível associar também os sentimentos de “altruísmo” à tradição humanitária, que remonta à entronização de Fridtjof Nansen, responsável por boa parte das conquistas polares da Noruega, como herói nacional, à época da consolidação da autonomia norueguesa frente à Suécia, no início do século XX. Nansen foi um campeão das causas humanitárias, tendo sido o primeiro diretor do Alto Comissariado para Refugiados da Liga das Nações, na década de 1920, além de dirigente da Cruz Vermelha, com atuação decisiva no tratamento dado às populações deslocadas pela Primeira Guerra Mundial, muitas das quais tornadas apátridas quando refeito o desenho das fronteiras europeias após o conflito.

21O deslocamento do ideário humanitário para fora das fronteiras europeias viria a ocorrer quando da criação do aparato da cooperação para o desenvolvimento após a Segunda Guerra Mundial, ao consolidar-se a estruturação de organizações filantrópicas de origem tanto laica quanto religiosa, que se tornariam com o tempo elementos-chave no modelo de funcionamento e tomada de decisões da cooperação norueguesa. Com a experiência adquirida inicialmente junto a populações europeias atingidas pelos dois conflitos mundiais, essas organizações tornaram-se pouco a pouco verdadeiros experts em causas humanitárias no “Terceiro Mundo”, tanto daquelas decorrentes de guerras e conflitos internos nos países da região quanto as decorrentes de catástrofes naturais.

22A adoção da doutrina do desenvolvimento na Noruega, tal como colocada no Ponto IV do discurso inaugural do Presidente Harry. S. Truman ao senado americano em 1949, propondo substituir a “velha exploração imperialista visando o lucro” por conceitos de negócios “justos e democráticos”, com base em ideais de solidariedade e ajuda, encontrou assim um terreno fértil naquele país, em que apelos desse tipo encontravam eco em práticas sociais já existentes, construídas em intervenções de ajuda humanitária anteriores.

  • 7 Os noruegueses, como já mencionado, não haviam participado da expansão colonial europeia, eles próp (...)

23Além dessa tradição humanitária, o país contava ainda com um significativo aparato religioso que também foi incorporado ao universo do desenvolvimento: as organizações missionárias com experiência de atuação em países africanos e asiáticos desde meados do século XIX, configurando o único grupo social dentro da Noruega com algum tipo de conhecimento sobre a realidade de outros continentes.7 Por outro lado, os missionários haviam sido também um elemento-chave dentro dos mecanismos de “colonialismo interno” praticados na Noruega sobre a minoria étnica dos sami, localizados na região ártica do país. Nesse sentido, a percepção da Noruega como um país “sem passado colonial” deve ser relativizada, reconhecendo-se que muitos dos mecanismos de subalternização dos sami seriam reproduzidos quando do contato do aparato do desenvolvimento norueguês com o “Terceiro Mundo”, cujos habitantes também foram encarados como carentes de valores, condutas e comportamentos que somente os europeus poderiam suprir adequadamente.

24A experiência missionária foi percebida como um trunfo precioso no momento de formalização do aparato do desenvolvimento norueguês, embora sofrendo a oposição daqueles que consideravam sua participação dentro dele como uma ingerência indevida de posturas religiosas e civilizadoras em uma instância que deveria ser regida por valores laicos e de oposição à velha ordem colonial. No contexto da Guerra Fria instaurado após a Segunda Guerra Mundial, o debate sobre a instalação do aparato norueguês do desenvolvimento reproduziu assim em grande medida o que ocorria no plano internacional, fortemente polarizado em torno da defesa dos modelos capitalista e socialista de desenvolvimento. A opção da Noruega pelo lado capitalista e sua filiação à Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), fez com que prevalecessem nesse momento inicial de instalação do aparato do desenvolvimento as visões que defendiam a participação missionária, ainda que se adotando um dispositivo que recomendava a “neutralidade” religiosa na atuação das missões, como forma de tranquilizar seus opositores (Dahl, 1986).

25É interessante observar, assim, como o universo da cooperação para o desenvolvimento permitiu a junção de perspectivas religiosas, filantrópicas e econômicas, que até então não possuíam um vínculo formal. Nesse sentido, o Fundo para a Índia, estabelecido no início da década de 1950 para financiar um projeto de atividades pesqueiras na província de Kerala, considerado a primeira ação promovida pelo governo no campo do desenvolvimento, foi criado a partir de uma intensa campanha de levantamento de fundos junto à população, que percorreu o país de norte a sul em nome de ideais humanitários e pedagógicos, marcados pela valorização das habilidades práticas dos noruegueses oriundas da forte tradição luterana existente no país (Simensen, 2003).

26A escolha da Índia relacionou-se ao prestígio da figura de Gandhi nos meios políticos noruegueses, sobretudo pela capacidade daquele líder de fazer dialogar posições ideológicas antagônicas no cenário da Guerra Fria, algo que também se apresentava como um problema na Noruega. Além disso, e talvez mais importante do que esse forte sentido simbólico, o projeto em Kerala se adequava à expertise do país no terreno da pesca e da construção naval, tornando-se um balão de ensaio para intervenções futuras e uma ponta de lança da expansão norueguesa para o “Terceiro Mundo” no momento de reconfiguração da “partilha do mundo” que o final da Segunda Guerra Mundial instaurou sob a égide da cooperação para o desenvolvimento.

27A “solidariedade” e o “altruísmo” invocados nesse momento fundador do aparato do desenvolvimento norueguês implicaram a criação de imagens dos “outros” a quem se destinariam essas ações, tipificados de várias formas como espelhos invertidos dos “doadores”, permitindo aos noruegueses a imaginação de si mesmos de um modo novo, inexistente até então. A imagem que emergiu dessa campanha colocou-os definitivamente do lado dos países hegemônicos capitalistas, que se atribuiriam sucessivamente as tarefas de “ajudar”, “assistir” e “cooperar” destinadas aos países rotulados como “atrasados”, “subdesenvolvidos” e “em desenvolvimento”, dependendo do período analisado.

28Aquilo que no contexto dos efeitos da Primeira Guerra Mundial fora visto como uma tarefa humanitária promovida entre “iguais”, isto é, entre países europeus, passou a ser visto com um indisfarçável viés de desigualdade no contexto que se seguiu à Segunda Guerra Mundial, graças ao efeito produzido pela criação do aparato do desenvolvimento (instituições, políticas, cursos profissionalizantes, carreiras, funcionários, vocações, etc.), que instituiu uma divisão clara entre aqueles que podiam ajudar e aqueles que deviam ser ajudados, a partir de juízos que valoravam uns em detrimento de outros.

29A imbricação de motivações e instituições filantrópicas, religiosas, econômicas e geopolíticas tornar-se-ia ainda mais forte com a institucionalização do aparato da cooperação norueguesa no início da década de 1960, quando foi criado o Departamento de Ajuda para o Desenvolvimento, que teve como uma de suas primeiras iniciativas convocar setores da sociedade, entre os quais organizações missionárias e humanitárias, para participarem da estrutura do órgão, podendo inclusive receber recursos do governo para atuarem em ações voltadas ao desenvolvimento. A partir desse momento, organizações que haviam subsistido exclusivamente até então graças às contribuições individuais de seus membros e simpatizantes passaram a ser financiadas em proporção cada vez maior pelo Estado, desde que se comprometessem a promover projetos de desenvolvimento nos países definidos pelo governo como alvo da cooperação (Dahl, 1986). Depois da experiência inaugural na Índia na década de 1950, a cooperação norueguesa ampliou sua atuação na década de 1960 para os países da costa ocidental da África, como Nigéria, Gana e Costa do Marfim, e, na década de 1970, para o sudoeste do continente, atuando no Quênia, Tanzânia, Moçambique, Zâmbia e Botsuana, além de ter iniciado projetos também na Ásia, no Paquistão, Bangladesh, Sri Lanka e Índia. Os critérios de escolha dos países parceiros levava em conta aspectos econômicos e comerciais, bem como interesses geopolíticos, ainda que critérios de “vulnerabilidade” fossem muitas vezes os mais destacados, havendo a tendência a escolher os países considerados “mais necessitados”, o que reforçava a associação da cooperação com os ideais de “fazer o bem”, tão constitutivos, como já apontado, do ethos nacional norueguês.

30A integração dessa variedade de organizações ao aparato do desenvolvimento não se deu sem tensões e conflitos, sobretudo no caso das organizações missionárias. A incorporação destas últimas foi vista com reservas por parte dos próprios missionários, pois muitos deles achavam que esse envolvimento poderia afetar os objetivos de conversão religiosa das missões, subordinando-os às lógicas das relações comerciais e econômicas entre Estados que pautavam o aparato do desenvolvimento. Com o tempo, contudo, essas resistências foram superadas, algo que pode ser medido pelo fato de que em meados da década de 1970, as organizações missionárias captavam a maior parte dos recursos destinados pelo governo norueguês às organizações voluntárias que atuavam no aparato de desenvolvimento do país.

  • 8 Para uma análise sobre a ascensão do “governo humanitário” na cena política contemporânea, ver Fass (...)

31O financiamento às organizações missionárias seria suplantado na década seguinte pelo fornecimento de recursos do governo norueguês às grandes organizações humanitárias do país, que se tornaram verdadeiros “Estados dentro do Estado” no terreno do desenvolvimento. Isso ocorreu paralelamente à ampliação do escopo de atuação daquelas organizações para muito além das crises humanitárias, envolvendo também conflitos políticos e intervenções junto aos diversos grupos legitimados como alvos da cooperação pelo establishment internacional do desenvolvimento.8 Entre esses, após um momento inicial de apoio genérico aos “pobres”, “subdesenvolvidos”, “atrasados”, etc., emergiu um tipo de atuação dirigida a grupos mais específicos, como minorias étnicas, de gênero, idosos, crianças, deficientes físicos, etc. Nesse sentido, a “evolução” das organizações humanitárias em direção a objetivos mais amplos e ao mesmo tempo com destinatários mais personalizados acompanhou uma tendência mais geral do aparato do desenvolvimento, que resultou tanto de seu envolvimento com o estabelecimento de políticas públicas voltadas a esses grupos nos países donatários quanto dos laços criados com as agendas dos inúmeros movimentos sociais que passaram a representá-los, sobretudo a partir dos anos 1980.

32A essa altura, as motivações do “altruísmo” e do “desinteresse” que haviam mobilizado as primeiras intervenções, apoiadas em grande medida na arrecadação de recursos da própria população, haviam dado lugar a intervenções altamente profissionalizadas, voltadas à obtenção de objetivos políticos e sujeitas às regras burocráticas que se firmaram naquele campo, ainda que, no discurso dirigido à opinião pública, continuassem a prevalecer as justificativas associadas ao “regime de bondade”. Um dos principais veículos responsáveis pela manutenção dessas justificativas ligadas a “fazer o bem” na Noruega tem sido a campanha anual promovida pela televisão estatal que, como mencionamos na abertura deste texto, mobiliza milhares de pessoas no país para a arrecadação de fundos de porta em porta, destinados às organizações escolhidas a cada ano.

33Nesse contexto, a atuação de organizações religiosas e humanitárias no campo do desenvolvimento na Noruega recebeu um forte impulso a partir de meados da década de 1980, quando o princípio da “orientação para os donatários” que prevalecera até então, que pregava a subordinação das ações para o desenvolvimento aos objetivos estabelecidos pelos países-alvo de sua atuação, sofreu uma profunda inflexão. Com base em um conjunto de diretrizes afinadas com o ideário neoliberal fixadas pelo governo de centro-direita naquele período, passou-se a promover a relação direta das organizações voluntárias norueguesas com organizações não governamentais dos países donatários, sem a mediação de estruturas governamentais de ambos os lados, como ocorrera até então.

34Os efeitos das medidas nessa direção, ainda que não facilmente quantificáveis, foram perceptíveis sobretudo nos países detentores de estruturas estatais mais frágeis, notadamente no continente africano, em que miríades de ONGs provenientes dos países doadores passaram a empreender ações sem qualquer tipo de coordenação ou centralização de planejamento, contribuindo para cenários de verdadeiro caos quanto à oferta e prestação de serviços sociais básicos para as camadas mais pobres da população. Esses efeitos, em muitos casos desastrosos, e sua relação com as decisões políticas tomadas pelos países doadores no campo da cooperação para o desenvolvimento, nem sempre ficaram claros para a opinião pública destes últimos, para a qual o “altruísmo” e a “generosidade” periodicamente evocados no campo do desenvolvimento parecem nada ter a ver com as tragédias a que assistem de longe na televisão, sendo entendidos, pelo contrário, como uma das soluções para resolvê-las.

35Como colocado por um dos principais estudiosos da cooperação norueguesa, o historiador Terje Tvedt (2005), “fazer o bem” é uma atitude que parece por si só legitimar a cooperação e colocá-la acima de qualquer discussão. Ele tem destacado o quanto as perspectivas filantrópicas têm se prestado a encobrir uma série de posturas tutelares e subalternizadoras produzidas pelo aparato do desenvolvimento, que retiram sua força e persuasão em grande medida do fato de estarem comprometidas com uma imagem nacional da Noruega como um país alinhado com os países “ricos”, do “Norte” e “desenvolvidos”, preocupada exclusivamente em “fazer o bem” de seus “outros”, os países “pobres” do “Sul” e “subdesenvolvidos”.

  • 9 Cerca de 80% da população norueguesa se identificam como luteranos e fazem parte da Igreja de Estad (...)

36A forte presença missionária no aparato do desenvolvimento norueguês contribui para assegurar uma singularidade cara aos noruegueses no que diz respeito a uma inclusão no mundo dos países capitalistas desenvolvidos que não abre mão de valores nacionais marcados pelo ethos luterano de valorização de qualidades como a sobriedade, a eficiência e um envolvimento “desinteressado” em ações de alívio à pobreza. A atuação das organizações missionárias norueguesas no aparato da cooperação tem funcionado em grande medida para garantir-lhes uma credibilidade aos olhos da população que muitas vezes não acompanha as ações da burocracia do desenvolvimento, acusada de financiar inúmeros “elefantes brancos” no Terceiro Mundo em nome de interesses econômicos duvidosos, ou de se deixar contaminar pelo estilo de vida luxuoso e perdulário do establishment internacional do desenvolvimento, inteiramente em desacordo com os valores de sobriedade e eficiência do protestantismo norueguês (Simensen, 2003).9

37O debate entre “altruísmo” e “interesse próprio” dentro do aparato do desenvolvimento da Noruega não ficou restrito ao nível das consciências individuais, onde aparece associado a essa autoimagem, marcada por um desejo apresentado como atávico de “fazer o bem”, mas tornou-se também constitutivo dos projetos políticos de coletividades variadas, que vão desde os diversos segmentos das burocracias de Estado no campo da diplomacia e da cooperação para o desenvolvimento, preocupadas com a defesa de interesses econômicos, comerciais e geopolíticos do país, até os projetos de organizações voluntárias de variados perfis e grandezas. Atuar de modo “altruísta” ou “interessado” é algo que permeia os debates tanto sobre posturas individuais quanto coletivas no universo norueguês da cooperação para o desenvolvimento, servindo para construir (ou destruir) reputações e legitimidade dentro dele.

38É a presença das organizações voluntárias que permite entender o deslocamento mencionado anteriormente em relação aos destinatários das ações de desenvolvimento, que deixaram de ser categorizados como “pobres” genéricos e passaram a ser atores com identidades bem mais precisas, capazes de criar comunidades transnacionais de interesse entre agentes localizados no “campo doador” e no “campo donatário”, a partir de mecanismos não mais de oposição e de criação de alteridades, mas de identificação. Esse processo tem sido acompanhado muitas vezes da transformação das categorias do “altruísmo” e da “generosidade” em perspectivas de “solidariedade”, acionadas quando do relacionamento entre organizações não governamentais norueguesas e organizações dos países donatários identificadas com a defesa comum de interesses de grupos de gênero, de minorias étnicas, de causas ambientais, etc., que parecem estabelecer uma relação entre “iguais”.

39O exemplo envolvendo a atuação do povo sami na cooperação norueguesa junto aos povos indígenas é particularmente esclarecedor, e permite entender a emergência de perspectivas que rompem com a dimensão do “altruísmo” em favor da dimensão da “solidariedade”, remetendo a categorias mais simétricas de relacionamento e abrindo espaço para a formação de comunidades transnacionais de interesse, fora do enquadre tradicional que opera no circuito do desenvolvimento, separando países “doadores” e donatários”, do “Primeiro” e do “Terceiro Mundo”, do “Sul” e do “Norte”, etc.

  • 10 Respectivamente samarbeid, hjelp e bistand em norueguês.

40Absorvendo em boa medida o vocabulário da “solidariedade entre os povos” que marcou os movimentos em favor da descolonização entre as décadas de 1950 e 1970, sobretudo na África, e bandeira de organizações terceiro-mundistas na Noruega, com perfil mais à esquerda, responsáveis pelo apoio aos movimentos de libertação de Angola, Moçambique e Guiné-Bissau, as organizações do povo sami que passaram a atuar dentro do aparato do desenvolvimento foram marcadas por uma ação que se pautou desde o início por uma perspectiva de “cooperação” e não de “ajuda”, ou de “assistência”,10 vocabulário indicador das perspectivas de assimetria e poder que marcaram a instituição do aparato do desenvolvimento de um modo geral (Ribeiro, 2005) e também na Noruega, desde sua implantação.

  • 11 A adoção de perspectivas que se apresentam como mais simétricas é reivindicada também por organizaç (...)
  • 12 Ao traçar a genealogia do “governo humanitário”, Fassin (2012) já apontava para a dupla dimensão do (...)

41Os sami têm sido enfáticos em chamar a atenção para uma diferença qualitativa de fundo em sua participação no aparato do desenvolvimento norueguês em relação a outros tipos de organizações voluntárias, notadamente religiosas e humanitárias, no sentido de sempre terem tentado promover uma relação entre “iguais”, daí o uso do termo “cooperação” empregado para qualificar suas ações, ao invés dos termos “ajuda” ou “assistência”, típicos do jargão desenvolvimentista.11 Os sami reivindicam que suas intervenções têm se dado exclusivamente junto a povos indígenas de outros continentes, sempre a partir de demandas provenientes deles, e não a partir de projetos preconcebidos pelo grupo para serem aplicados junto a eles. É o que tem sido denominado de “cooperação de povo indígena para povo indígena” (urfolk til urfolk samarbeid) (Senter for Samiske Studier, 2000).12

42A apropriação, a partir sobretudo dos anos 1990, do vocabulário igualitário utilizado por alguns atores dentro do aparato do desenvolvimento pelo mainstream, representado pelos bancos multilaterais de desenvolvimento e pelas agências bilaterais de cooperação, sobretudo a partir da utilização de técnicas “participativas” veiculadas junto com a valorização retórica do agenciamento político de grupos locais nos países donatários, tem sido seguidamente denunciada pelos estudos que analisam essas novas práticas como instituidoras de novos tipos de assimetria, em que pesem os discursos em direção contrária (Pareschi, 2002; Salviani, 2002).

  • 13 Os dados estatísticos mais recentes indicam que a cooperação norueguesa destina menos de 2% do tota (...)

43Por outro lado, participações como as dos sami no aparato de cooperação para o desenvolvimento norueguês têm possibilitado a sua articulação ao campo dos direitos, que opera dentro de uma lógica muito distinta do “altruísmo” e da “generosidade”. Assim, ainda que os recursos destinados pela Norwegian Agency for Development Cooperation – Norad – às organizações do povo sami que atuam em ações de cooperação internacional sejam insignificantes, sobretudo quando comparadas aos recursos destinados a outras organizações norueguesas que atuam junto aos povos indígenas,13 os sami têm tido um papel estratégico no apoio prestado pela Noruega à criação de fóruns e protocolos internacionais de defesa dos direitos indígenas. Aqui não se trata mais de forjar apoios calcados no apelo à consciência individual dos “ricos” para ajudar os “pobres”, mas da construção de direitos que podem ser transformados em instrumentos de negociação entre minorias étnicas e Estados nacionais, subsidiando tanto a formação de políticas públicas quanto a construção de agendas de movimentos sociais (Barroso Hoffmann, 2011).

  • 14 A discussão sobre o significado do cruzamento das esferas da política e da cultura pelos assim cham (...)

44Nesse sentido, cabe destacar o quanto as pautas do aparato internacional do desenvolvimento têm se tornado parte estratégica da definição de agendas políticas nos países “donatários”, sobretudo no que diz respeito às dinâmicas dos assim chamados “novos movimentos sociais” e das respostas governamentais a eles. O exemplo da questão indígena tem sido fértil para indicar as ambiguidades decorrentes dessa influência mutuamente constitutiva, responsável pela definição de alguns estudiosos sobre a perspectiva multiculturalista apoiada pelo aparato de desenvolvimento em relação aos índios em inúmeros países do Terceiro Mundo como um “multiculturalismo neoliberal”, isto é, restrito aos limites permitidos pelo horizonte político do neoliberalismo que dominou o cenário internacional em boa parte das décadas de 1980 e 1990, e que esvaziou muitas vezes as agendas políticas de movimentos sociais em nome da defesa de agendas “culturais” (Hale, 2002).14

A criação da CEE, a descolonização e a generosidade

  • 15 A África Ocidental francesa, compreendendo o Senegal, Sudão, Guiné, Costa do Marfim, Daomé, Mauritâ (...)
  • 16 Cf. Commission Européenne (1958, p. 114, 1959, p. 138) e IV parte do Tratado de Roma, artigo 132, p (...)

45A política de “cooperação para o desenvolvimento”, atualmente conduzida pela Direção-Geral do Desenvolvimento para com países da África, do Caribe e do Pacífico (ACP) tem raízes na política de associação estabelecida entre a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e os Países e Territórios Ultramarinos (PTOM), em 1957, pouco menos de dez anos após a assinatura do Plano Marshall e da instauração do Cooperative Program pelo governo americano, voltado à definição de políticas de desenvolvimento. Quando a CEE se estabeleceu, a Comunidade Europeia reunia seis países: França, Bélgica, Alemanha, Holanda, Itália e Luxemburgo. Nesse contexto, a política de associação dizia respeito às colônias francesas e belgas, assim como à Somália, sob tutela italiana, e à Nova Guiné holandesa.15 A política de associação comportava disposições regulando as trocas econômicas, estabelecia a abertura das fronteiras e a eliminação dos direitos alfandegários (art. 132 e 133), e legislava sobre a extensão das vantagens comerciais já em vigor entre colônias e metrópoles no conjunto dos Estados membros da CEE (art. 133-136). A contrapartida dessa abertura era a participação do conjunto de países membros no Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que deveria “financiar projetos de desenvolvimento, projetos de instituições sociais e investimentos econômicos de interesse geral de maneira a elevar o poder de compra dos habitantes e a fornecer os recursos complementares aos orçamentos públicos”, além de suprir os “investimentos demandados para o desenvolvimento progressivo dos Países e Territórios Além-mar PTOM”.16

46O projeto inicial da CEE previa o estabelecimento de um mercado comum pela eliminação progressiva dos obstáculos às trocas intraeuropeias, a instauração de uma união aduaneira, assim como a criação de uma política comum em matéria agrícola, de comércio exterior e de transporte. A política de associação foi imposta pela França aos outros países membros, por ocasião das negociações finais do Tratado de Roma, em 1957. A França se aliou à Bélgica que ainda possuía importantes colônias nesta época (o Congo Belga e Ruanda-Burundi) e fez da política de associação uma condição para sua participação na comunidade.

47Em 1957, as colônias seriam, portanto, “associadas” por cinco anos, apesar do contexto político na Europa ser extremamente pouco favorável à vontade da França, percebida como um império em decadência que tinha dificuldades em administrar a guerra de independência na Argélia (1954-1962). A empresa colonial vinha sendo cada vez mais contestada pela opinião pública e pelos dirigentes dos outros países membros, particularmente no caso da Alemanha, cujos protetorados tornaram-se franceses e belgas após a derrota na Segunda Guerra Mundial. A Alemanha Ocidental, Itália, Luxemburgo e Holanda iriam se opor, em um primeiro momento, mas não puderam recusar a política de associação sob pena de ver a França retirar-se do projeto e paralisar a criação da CEE, como ela fez alguns anos antes, ao bloquear a criação de uma política comum para a defesa.

  • 17 O desejo de uma administração comum, “europeia”, da África é mais antigo do que a proposição france (...)

48Esses países temiam verem-se associados à política colonial francesa na Argélia. Eles não possuíam mais colônias importantes e não viam interesse em se associarem ao financiamento do desenvolvimento dos países ultramarinos franceses. Enfim, nem todos partilhavam a ideia de que a ação da Europa devia estar prioritariamente orientada para a África francófona. A Alemanha, a Holanda e a Itália tinham relações diplomáticas e comerciais muito mais importantes com a América do Sul e a Ásia.17 Para convencer os países membros, a França apresentara dois argumentos que no final foram recebidos favoravelmente: 1) a África detinha matérias-primas que a Europa não possuía, ao contrário dos Estados Unidos e da União Soviética; e 2) assegurar o desenvolvimento desses países permitiria evitar uma aproximação dos Estados comunistas (Migani, 2005).

  • 18 No original: “Nous voulons bien, dans ce mariage de raison, être les pages qui portent le voile de (...)

49A esse conflito entre os países fundadores da CEE iriam se juntar tensões importantes por partes das elites africanas independentistas e anti-imperialistas. Em 1953, por ocasião de trabalhos preparatórios para a Assembleia de Estrasburgo, Léopold Senghor (1953 apud Dimier, 2001b, p. 20), figura importante do movimento da Négritude, declarou em 1953: “Nós concordamos, nesse casamento arranjado, sermos os pajens que carregam o véu da noiva, mas nós nos recusamos a ser os presentes da boda, assim como a louça que paga o preço nas disputas de casal, ou as bonecas para distrair os futuros filhos.”18 Por causa desse clima de suspeição, foi necessário, literalmente, inventar uma razão de ser para a política de associação, o que motivou a criação de uma política de informação dirigida a vários públicos-alvo específicos: os Estados membros, a Comissão Europeia, os “cidadãos europeus” e as autoridades africanas.

  • 19 Entrevista com Pierre Cros, responsável da Informação Além-Mar entre 1958 e 1986, feita por Natacha (...)

Tínhamos que defender nossa presença lá, era um pouco o equilíbrio do mundo. Se toda a África aderisse ao campo da China ou da União Soviética, o equilíbrio do mundo poderia ser rompido e isso poderia levar os americanos a outras interpretações, etc. Tínhamos que valorizar ao máximo essa associação, sim, desejada pelas lideranças africanas, notadamente Senghor. A Euráfrica era um esquema importante que ancorava a Africa à Europa.19

  • 20 Cf. Commission Européenne (1960, 1961, 1962, 1963).

50Os primeiros relatórios anuais da Comissão Europeia (1957-1963) permitem observar a aparição de uma nova narrativa buscando dar sentido a uma política amplamente considerada como anacrônica: a necessidade de continuar “a política generosa de cooperação que a Europa começou quando esses países eram ainda dependentes”, as “responsabilidades singulares para com os jovens Estados africanos associados”, a “importância do dever de entreajuda” no quadro de “uma obra universal de promoção econômica”.20 O tema do desenvolvimento e essa narrativa generosa vão se sobrepor à referência à descolonização que exprimem timidamente os primeiros relatórios. Estes apresentam uma Europa unificada, as relações coloniais se tornam “laços privilegiados”, “responsabilidades particulares”. A generosidade apaga de fato a situação colonial, fonte dessa “intimidade” “europeia” com a África e silencia os conflitos, as relações de forças e compromissos entre Estados membros, os interesses econômicos e geoestratégicos que motivam a invenção de uma tal política nessa época. A “linguagem do desenvolvimento” anuncia uma transição de épocas e um deslocamento de interlocutores. Seu surgimento esteve intimamente ligado à necessidade de redefinir o estatuto das trocas com as colônias que eram cobiçadas pelos Estados Unidos e a União Soviética.

  • 21 A política de cooperação da CEE tomara o nome definitivo de “política de desenvolvimento” em 1975, (...)
  • 22 “Nós recrutávamos pessoas que acreditavam, que pelo menos acreditavam na ideia do desenvolvimento d (...)

51No decorrer do processo de institucionalização da política de desenvolvimento (1963-1975), convencer diferentes públicos da pertinência da política de associação justificara a criação de uma unidade de informação.21 Até os anos 1990, iniciativas de informação dirigidas à Europa e aos países beneficiários (revistas, publicações, reportagens de vídeo, emissões de radio, eventos, “tours” na Europa para mostrar os avanços tecnológicos aos dignitários africanos, convites de estagiários africanos na comissão, etc.) (Dimier, 2001b) foram realizadas por um pequeno grupo de indivíduos, segundo eles mesmos relatam, animados por uma grande paixão por seu trabalho.22

  • 23 A Ceca foi criada em 1951 e se fundiu com a CEE no final dos anos 1960.

52Jacques-René Rabier, francês, foi um deles. Formado em ciências políticas, foi chamado para entrar na função pública europeia em 1952 por Jean Monet, um dos pais fundadores da construção europeia (Cohen, 2007). Após ter ocupado várias funções importantes na Comunidade Europeia de Carvão e Aço (Ceca)23 e depois na CEE (onde inventou o sistema de estatística da UE, o Eurobaromètre), Rabier chegou a ser o primeiro diretor de Informação da CEE (1953-1973). Dentro desse posto cabia a ele a responsabilidade pela publicação dos relatórios anuais da Comissão Europeia. Por essa razão, ele, junto com seus colegas da unidade de informação além-mar, foi um ator fundamental na reescritura das relações com a África na época da construção da CEE. Ele foi igualmente importante nas tentativas de criar uma “consciência e uma identidade europeia” que “permitiria pensar além do quadro nacional” (Rabier, 1965, tradução nossa). A primeira geração de funcionários da qual Rabier fez parte teve uma percepção singular da unificação europeia, fortamente marcada, por experiência direta ou indireta, pelos nacionalismos agressivos das duas guerras mundiais. Por outro lado, Rabier tinha “uma missão particularmente cara” para ele: ver os ideais de paz na Europa aplicados às antigas relações entre as colônias e as metrópoles:

Nos esforçamos por tornar popular a ideia de que a associação da Europa e dos países ditos em desenvolvimento era uma necessidade política mas também ética. […]. Sentíamos que para nós, europeus, que acabávamos de colocar um fim a nossos conflitos ancestrais, resolver o problema da paz era absolutamente normal e que, apoiando-nos nas disposições do Tratado [de Roma], viraríamos a página do colonialismo de nossos pais e avós.

  • 24 Entrevista com J.-R. Rabier, Bruxelas, 2 de dezembro de 2006.

Eu me lembro das viagens que fiz, pessoalmente, enquanto diretor-geral da Informação. Visitei o Senegal, até fui recebido na mesa do presidente Senghor e fui duas vezes a Madagascar para participar de uma exposição ou para entrar em contato com os serviços de informação locais. Sempre fomos bem recebidos no nível governamental. […]. Fui recebido por um ministro encarregado do plano. Ele, malgaxe, eu, francês, conversamos sem nenhuma vergonha sobre as sequelas da colonização e notadamente dos massacres de 1947. Então, uma página estava virada, a mesma que nós, franceses, tínhamos virado com os alemães, nós nos esforçávamos para virar, em comum acordo, com os países que tinham sofrido a colonização.24

53Hoje em dia, Rabier tem mais de 90 anos, continua acompanhando cotidianamente os assuntos europeus, e trabalha ainda em uma ONG que ele contribuiu para criar, a ATD Quarto-Mundo.

Se recebo você aqui, na sede de ATD Quarto-Mundo é porque essa preocupação de ajudar – e ajudar é uma palavra que deve ser tomada em toda a sua acepção, ajudar não no sentido caritativo, queixoso, etc., mas ajudar de pessoas a pessoas, os elementos, as frações mais pobres de nossas sociedades – essa preocupação de ajudar, acredito que é uma preocupação que todo ser humano normalmente constituído deveria ter. Que os países ricos ajudem os países pobres me parece uma necessidade que vai muito além de uma necessidade política.

54Uma outra figura-chave nesse processo é Pierre Cros, o principal responsável da Unidade Informação Além-Mar entre 1958 e 1986. Francês como Rabier, ele foi formado na École de la France d’Outre-Mer. Cros será chamado para a DG Dev em 1958 pelo comissário Lemaignen (1958-1962), antigo administrador da França Além-Mar. Cros deixara Dacar, onde fora chefe do escritório de imprensa do alto comissário francês, após ter passado muitos anos na África. “Não particularmente interessado pela Europa”, segundo ele, foi seu grande conhecimento da África e seu capital de relações no mundo colonial que o levaram a trabalhar na Comissão Europeia. No inicio dos anos 1980, com a entrada do Reino Unido na CEE e a consequente adesão dos países do Commonwealth à política de desenvolvimento, Cros se sentiria, segundo suas próprias palavras, progressivamente “colocado na geladeira” em razão de suas ideias, invadido por um sentimento cada vez maior de desajuste com os principais funcionários da DG e com a comissão, que não compartilhavam suas opiniões. Cros acusou os ingleses e holandeses de terem “destruído a associação da África com a Europa em nome do mundialismo”. Segundo seu ponto de vista, essa abertura explicaria a dispersão de sua política de desenvolvimento e seu fracasso.

55Cros publicou um romance em 1986, Les dix commandements de l’expert, que o levara a ganhar uma reputação de “esquerdista”. Depois escreveu Chronicle d’une débacle annoncée, onde conta a história das relações entre a Comissão Europeia e alguns países africanos e trata além disso dos vários tipos de socialismo africanos. Segundo Cros, esse livro não foi publicado pois os editores, nessa época, pensavam que a “África já não interessava mais a ninguém”.

56Até a entrada do Reino Unido na CEE em 1975 e as consequentes mudanças estruturais que a política de desenvolvimento conheceu com a sua institucionalização, Cros foi uma figura apaixonada por seu trabalho; ele relata a época em que ia sistematicamente à missa a cada sábado e domingo para coletar fundos para construir poços de água na África:

Eu juntei muito dinheiro, era a época das primeiras secas, a gente fez poços que nosso delegado supervisionava. Mandamos muito dinheiro. Você pode ver até onde a relação ia, eram relações afetivas que, transportadas ao nosso trabalho, davam um pouco mais de humanismo do que tinham os escritórios. (Conrad; Legendre, 2003, tradução nossa).

  • 25 Na prática, porém, dominada por uma maioria de antigos administradores franceses, ver Dimier (2005)

57Cros não entrou na função pública europeia por convicções europeianistas, ao contrário de Rabier. Ele estava pouco informado sobre o projeto europeu. Porém, como Rabier, fez parte de uma geração de funcionários da CEE, a primeira, que teve uma percepção singular da unificação europeia. Sua concepção da “paz” e da “união dos povos” enquanto fundamento da construção europeia foi fortemente marcada por suas experiências de vida no contexto das duas guerras mundiais. Trabalhar para uma DG, na época – que por uma razão de ponderação de forças entre a França e a Alemanha, juntava funcionários das duas nacionalidades25 – foi percebido como um desafio aos antigos inimigos que deviam se “desfazer das suas antigas roupagens”. A compreensão mútua que existira na DG era a chave da Europa em construção, segundo Cros:

  • 26 Eric Von Stalheim é uma personagem que é o “mau”, loiro com binóculos, na história em quadrinhos Bi (...)
  • 27 Maquis era o termo utilizado para designar os grupos de resistentes franceses à ocupação alemã na S (...)

O primeiro alemão que eu vi, foi quando cheguei de Dacar, em 14 de julho de 1958. Era um dia quente, a DG Dev tinha ainda uma forma embrionária. O senhor Allard, diretor-geral da DG Dev (1958-1960), alemão, parecia… tinha a cicatriz dos estudantes, a mensur, o crânio dele tinha pouco cabelo… parecia um pouco com Eric von Stalheim.26 Eu o vi aparecer com o uniforme, o boné, e eu desmaiei… Me fizeram respirar, eu atribuí meu desmaio à viagem. Na realidade, tinha medo, medo, medo, pois eu saíra dos maquis,27 da frente da Alsácia, da guerra mais atroz pelo ódio, que ódio… que ódio… Meus 46 camaradas foram fuzilados na fazenda de By, no sul de Orleans… Então quando vi esse alemão e ele me perguntou o que eu fazia, eu respondi: “Ich war ein Terrorist”. Fui respeitado imediatamente. E depois, acabou, nos demos as mãos. […]. Tinha este esquema de compreensão mútua que fazia com que 14 anos depois a gente pudesse conviver sem segundas intenções […]. Havia uma consideração recíproca e isso é a chave da Europa em construção. Você se dá conta? Tínhamos que nos desfazer da velha roupagem […]. Todos carregavam o peso de uma guerra atroz. (Conrad; Legendre, 2003, p. 5-6, tradução nossa).

58Cros foi também um ator importante na reescritura das relações coloniais. Segundo ele, “tinha um diálogo na gestão das ajudas”, fundamento da Associação. “Então a originalidade da política de associação, o que não era colonial, era que no lugar de dizer vamos fazer isso, dizíamos o que vocês querem que façamos?”

59Há funcionários da primeira geração da política de desenvolvimento que seguem vivendo em Bruxelas, capital da Europa. Alguns continuam a se frequentar e compartilham ainda os mesmos interesses sobre a política europeia. “Saídos de um outro mundo”, como eles mesmos se veem, foram atores-testemunha da construção europeia, contemporâneos de uma configuração de relações internacionais marcada pelo fim da guerra na Europa, a independência das colônias, a Guerra Fria, a ascensão dos Estados Unidos e da CEE na arena internacional e a inserção progressiva das economias nacionais numa economia de mercado globalizada. Todos esses fatores, com o desaparecimento progressivo da situação colonial, influenciaram diretamente a aparição de uma política de desenvolvimento comunitária e têm afetado a sua evolução. Sobreviventes de uma época que já se foi, vários desses primeiros profissionais “europeus” do desenvolvimento acompanham de maneira crítica a evolução das políticas, o desaparecimento das preferências comerciais não recíprocas, a harmonização progressiva dos acordos comerciais com o sistema multilateral da OMC e o predomínio das relações que seguem os parâmetros da economia de mercado. Eles questionam as novas gerações, a chegada de funcionários e escritórios de experts “desligados das questões com que trabalham”:

  • 28 Entrevista com Luc Duschamp (nome fictício), feita por Natacha Nicaise em Bruxelas, 10/01/2006.

A DG Desenvolvimento foi sempre um mundo separado. Eram pessoas que não fizeram grandes carreiras, mas que eram apaixonadas. Agora, acabou. Atualmente, na DG Dev, você tem pessoas que trabalham com o desenvolvimento como se fossem vender ervilhas e que, amanhã, vão cuidar de pesquisas nucleares ou não sei o quê. Nós, a primeira geração de funcionários, éramos todos esquerdistas, a gente queria salvar o Terceiro Mundo. Era a época da Nova Ordem Econômica Internacional, o mundo não era o mesmo. Depois, percebemos que nada era tão simples…28

  • 29 Segundo as últimas estatísticas disponíveis, em 2004, a distribuição geral do orçamento da ajuda pa (...)

60A relação profissional e afetiva que tinha essa primeira geração de funcionários franceses da DG Desenvolvimento com a África colonial é ligada ao fato dessa política e seus primeiros atores terem surgido dos moldes da política colonial francesa no continente. Esse legado colonial (De L’Estoile, 2008) foi estruturante ao longo da evolução da política de desenvolvimento europeia. Determinou estruturas burocráticas, modalidades de classificações de territórios e populações beneficiárias, alguns dos fatores que explicam a “racialização” da pobreza que podemos observar na política de desenvolvimento da UE. Apesar da ajuda europeia ser destinada a vários continentes,29 as políticas de informação sobre as políticas de desenvolvimento sempre foram dominadas por imagens de negros em situação de sofrimento ou sendo ajudados por brancos. A qualificação da pobreza e sua gestão cotidiana pelas instituições europeias são complexas e evoluíram no decorrer do tempo. Dependem das classificações produzidas pelo Banco Mundial mas também de uma repartição geográfica das relações exteriores que só a história das instituições e da burocracia europeia pode explicar (Nicaise, 2012). Mas essas classificações são também o produto de uma associação histórica entre a ideia de subdesenvolvimento e as antigas colônias de certos países membros. A imagem predominante de uma África negra, homogênea, foi sempre construída nas campanhas de informação da UE, não porque aquele continente compartilhe uma ecologia ou uma experiência histórica comum frente à Europa imperial (Appiah, 1997), mas porque está apoiada na criação e constante reprodução de uma associação de ideias que levam a uma representação racial da pobreza, em que o “negro sofrido” é o arquétipo. O corolário dessa representação comum é a imagem de uma Europa branca, produzida pelas instituições europeias, que faz do desenvolvimento, do progresso e da modernidade o centro da sua imagem pública (Nicaise, 2007).

Considerações finais

61Na Noruega o aparato também foi veículo da homogeneização de diversos países sob uma mesma imagem de falta e necessidade de atributos que definiam seu contraste com o “Primeiro Mundo”, embora a pluralidade de atores não governamentais envolvidos tenha permitido tanto o surgimento de mecanismos de identificação quanto de diferenciação entre grupos localizados nos polos “doador” e “donatário”. No caso do componente étnico, vimos emergir uma imagem dos “índios” que acompanhou de perto as transformações dessa categoria dentro da própria Noruega e o processo de construção da identidade contemporânea do povo sami. Assim, ainda que, do mesmo modo que no caso da União Europeia descrito acima, a imagem dos negros tenha sido um emblema da construção da ideia de “ajuda”, acionada sobretudo nos momentos iniciais da cooperação norueguesa, marcados por um cenário colonial que ainda se sustentava, a imagem dos “índios” aponta para processos de afirmação de identidades que se consolidaram no cenário da descolonização, em diálogo com ele e portando visões e mensagens que poderíamos considerar contra-hegemônicas no período inicial da cooperação norueguesa. Os sami se assumiram como “índios” por se considerarem objeto dos mesmos processos de colonização enfrentados pelos “índios” das Américas, e toda a sua atuação sob a égide da cooperação internacional norueguesa a partir da década de 1980 se pautou pela articulação de uma rede internacional de povos nas mesmas condições, voltada a garantir seus direitos dentro dos Estados nacionais contemporâneos.

62Se a “ajuda”, com o tempo, se tornou “cooperação” para o desenvolvimento, ainda que tal termo não tenha significado o desaparecimento de relações assimétricas de poder, sua emergência se associou sem dúvida ao questionamento das imagens do colonialismo e aos padrões de relacionamento interétnico que ele instaurou, bem como à possibilidade de reconfigurá-los de maneiras novas.

63Nesse ensaio de comparação assimétrica, entre “culturas morais” associadas às políticas de desenvolvimento norueguesa e europeia, esperamos ter deixado clara a necessidade de analisar o aparato do desenvolvimento como um espaço de construção de mecanismos que vão muito além dos aspectos econômicos, técnicos ou de reprodução de desigualdades a partir dos quais ele tem sido analisado pela literatura antropológica. Propomos assim situá-lo como uma esfera responsável pela emergência de tipos de governamentalidade associados a processos contemporâneos de globalização nem sempre congruentes ou unívocos, com genealogias múltiplas, sentidos sociais variados e tradições diferenciadas ligadas por motivações distintas à ideia de “ajudar, assistir ou cooperar” com/os “necessitados”. Apontar seu papel como mecanismo contemporâneo estratégico na construção de identidades étnicas, nacionais e transnacionais, isto é, na construção de coletividades políticas de diversas grandezas, não se separa da necessidade de percebê-lo também como uma arena essencial de construção da pessoa, seja no sentido de despertar a adesão pela via do acionamento de sentimentos individuais de altruísmo e generosidade daqueles que atendem a seus apelos de contribuição, seja do ponto de vista daqueles que trabalham em seus organismos a partir de motivações pessoais que ajudam a entender as respostas individuais aos processos históricos de formação de identidades coletivas.

64Compreender que esse universo se forjou tanto a partir de laços herdados diretamente de situações coloniais, reprodutores de dicotomias e de relações de poder assimétricas, quanto da emergência de padrões de alianças reunindo elites políticas situadas nos diferentes polos simbólicos a partir dos quais ele opera (como “Norte” e “Sul”, “Primeiro” e “Terceiro Mundo”, “doador” e “donatário”, etc.), com capacidade de propor caminhos alternativos ao status quo ou de reforçá-lo, é uma tarefa que, embora não seja fácil pelos investimentos de pesquisa que demanda, nos parece fundamental para desvendar os aspectos ambíguos e as “zonas cinzas” presentes em boa parte das lógicas políticas contemporâneas.

65A discussão que propusemos sobre os lugares das “culturas morais” no campo do desenvolvimento na Noruega e na UE colocou em diálogo escalas de processos sociais de diferente natureza. No artigo, exercitamos uma comparação voluntariamente assimétrica. Essa opção metodológica nos permitiu não só observar as múltiplas vidas sociais dos valores e das categorias que remetem à ideia de ajudar outros necessitados em diferentes contextos nacionais/supranacionais e em várias escalas, mas também esclareceu a historicidade dessas categorias, a multiplicidade de genealogias das quais elas emergem, agregando e/ou descartando, mudando sentidos, mas que têm em comum a permanência de uma economia moral que opera sob a lógica do dom, isto é, subsumindo interesses de diversas espécies – econômicos, políticos, humanitários e religiosos, entre outros – a ações aparentemente desinteressadas. Em todas as escalas analisadas, essas práticas remetem a mundos hostis. A conturbada coabitação do dom e da troca interessada é percebida pelos agentes, justificada, aceita ou negada, mas não deixa de formar o campo de sentidos complexos que exprimem as culturas “morais” inerentes à emergência desse tipo de políticas no pós-guerra.

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Notas

1 Desde a reforma iniciada em 1999 e a consequente reformulação da gestão das ajudas exteriores, a DG Dev deixou de administrar sozinha a política de desenvolvimento e passou a dividir essa responsabilidade com a “Família Relex” (Nicaise, 2007). Até a primeira metade da década de 2000, a “Família Relex” era composta da DG Desenvolvimento, do Escritório de Ajuda Humanitária, do Escritório de Cooperação EuropAid, da própria DG Relações Exteriores e da DG Comércio Exterior. Posteriormente houve outras reformas nessa estrutura (ver Nicaise, 2012).

2 Ações de coleta de fundos da NRK.

3 Ou outras denominações afins, como “assistência para o desenvolvimento”, “cooperação internacional”, etc., que nos remetem ao conceito de “ajuntamentos globais” de Ong e Collier (2007), reunindo um conjunto variado de agências e agentes, como veremos no texto.

4 Um exame detalhado dessas diversas genealogias encontra-se no estudo sobre a cooperação norueguesa de Barroso Hoffmann (2009).

5 Ver em Barroso Hoffmann (2010) um desenvolvimento da hipótese de formação dessas comunidades transnacionais de interesse aplicada ao contexto da atuação de organizações ambientalistas no Brasil.

6 Os sami são uma minoria étnica localizada no norte da Noruega, Suécia, Finlândia e Rússia, que se assumiu como “indígena” a partir da década de 1970, detendo desde então um papel estratégico na articulação do movimento indígena internacional (Barroso Hoffmann, 2009, 2011).

7 Os noruegueses, como já mencionado, não haviam participado da expansão colonial europeia, eles próprios tendo tido uma experiência de subordinação política à Dinamarca e à Suécia durante cerca de cinco séculos. Ao longo do século XIX, contudo, missionários noruegueses atuaram em colônias francesas, inglesas e dinamarquesas na África e na Ásia.

8 Para uma análise sobre a ascensão do “governo humanitário” na cena política contemporânea, ver Fassin (2012).

9 Cerca de 80% da população norueguesa se identificam como luteranos e fazem parte da Igreja de Estado da Noruega.

10 Respectivamente samarbeid, hjelp e bistand em norueguês.

11 A adoção de perspectivas que se apresentam como mais simétricas é reivindicada também por organizações religiosas, sobretudo missionárias, que atuam no universo da cooperação, sobretudo através da criação de organizações similares no Terceiro Mundo, que muitas vezes desenvolvem um sentido de comunidade entre elas que se torna mais forte que o sentimento de pertencimento nacional de seus membros.

12 Ao traçar a genealogia do “governo humanitário”, Fassin (2012) já apontava para a dupla dimensão do sentido de “humanidade” herdado do Iluminismo, significando tanto uma condição humana universal, que fundaria demandas por direitos, quanto um sentimento afetivo por nossos semelhantes, que levaria às ações de prover assistência, de ajudar.

13 Os dados estatísticos mais recentes indicam que a cooperação norueguesa destina menos de 2% do total de seus recursos para as questões indígenas, distribuídos entre apoios a ações nos organismos da ONU voltados às questões indígenas, e a ações de organizações não governamentais norueguesas junto a povos indígenas localizados em todos os continentes, dentre as quais as organizações missionárias, ambientalistas e humanitárias têm absorvido a maior parte, superando largamente os recursos destinados às organizações do povo sami. (Haslie; Øverland, 2006). Estes últimos têm concentrado sua atuação junto a povos indígenas na América Central, na África e na Ásia, além das ações desenvolvidas com os povos indígenas da região ártica, situados na Rússia, Canadá e Escandinávia e nos diversos fóruns da ONU destinados à discussão das questões indígenas. Para uma apresentação detalhada dessas ações, ver Barroso Hoffmann (2009).

14 A discussão sobre o significado do cruzamento das esferas da política e da cultura pelos assim chamados “novos movimentos sociais” tem sido objeto de inúmeros estudos. Um bom exemplo desses debates no campo da antropologia encontra-se em Alvarez, Dagnino e Escobar (2000), e seus desdobramentos mais recentes podem ser encontrados em Boccara (2010).

15 A África Ocidental francesa, compreendendo o Senegal, Sudão, Guiné, Costa do Marfim, Daomé, Mauritânia, Nigéria e Burkina Fasso; a África Equatorial francesa, compreendendo o Médio Congo, Oubangui-Chari, Chade e Gabão; Saint-Pierre e Miquelon, arquipélago de Comores, Madagascar e dependências, a costa francesa da Somália, a Nova Caledônia e dependências, os protetorados franceses da Oceania, os territórios austrais e antárticos, a República Autônoma do Togo, o território sob tutela de Camarões, administrado pela França, o Congo Belga e Ruanda-Burundi (Traité instituant la CEE, 2012). A convenção de associação não inclui os departamentos franceses ultramarinos (Reunião, Guadalupe, Martinica e Guiana), nem a Argélia, partes integrantes do território metropolitano.

16 Cf. Commission Européenne (1958, p. 114, 1959, p. 138) e IV parte do Tratado de Roma, artigo 132, parágrafo 3 (Traité instituant la CEE, 2012, p. 3).

17 O desejo de uma administração comum, “europeia”, da África é mais antigo do que a proposição francesa de associação. Essa vontade está presente na ideia de Euráfrica que aparece na França nos anos 1920, sendo em seguida retomada em 1931 pelo ministro dos Assuntos Coloniais da Terceira República, e reaparecerá com força em 1945. A França e o Reino Unido promovem essa ideia, percebida como uma garantia de acesso aos recursos africanos para a Europa devastada. Esses países formaram uma frente de oposição aos lobbies anticoloniais nas Nações Unidas e, de maneira mais geral, nos Estados Unidos (Adamthwaite, 2005; Wall, 2005).

18 No original: “Nous voulons bien, dans ce mariage de raison, être les pages qui portent le voile de la mariée, nous nous refusons d’être des cadeaux de noces, ni la vaisselle qui fait les frais de la scène de ménage, ni les poupées pour amuser les enfants de demain.”

19 Entrevista com Pierre Cros, responsável da Informação Além-Mar entre 1958 e 1986, feita por Natacha Nicaise em Bruxelas, 11/01/2006.

20 Cf. Commission Européenne (1960, 1961, 1962, 1963).

21 A política de cooperação da CEE tomara o nome definitivo de “política de desenvolvimento” em 1975, com a entrada do Reino Unido na CEE e consequentemente a incorporação dos países do Commonwealth no leque de beneficiarios da política de desenvolvimento (Dimier, 2001a, 2003a, 2003b; Nicaise, 2007).

22 “Nós recrutávamos pessoas que acreditavam, que pelo menos acreditavam na ideia do desenvolvimento da Europa e da África. […]. A maior parte dos meus colaboradores eram apaixonados pelo seu trabalho e eu acho que é muito importante na profissão de informação. A gente não pode só trabalhar com relatórios, tem que encontrar as pessoas. Nos tínhamos colocado muita paixão no nosso trabalho e queríamos que continuasse.” (Entrevista com Jean-Jacques Rabier, , feita por Natacha Nicaise em Bruxelas, 02/12/2006).

23 A Ceca foi criada em 1951 e se fundiu com a CEE no final dos anos 1960.

24 Entrevista com J.-R. Rabier, Bruxelas, 2 de dezembro de 2006.

25 Na prática, porém, dominada por uma maioria de antigos administradores franceses, ver Dimier (2005).

26 Eric Von Stalheim é uma personagem que é o “mau”, loiro com binóculos, na história em quadrinhos Biggles, popular nesta época.

27 Maquis era o termo utilizado para designar os grupos de resistentes franceses à ocupação alemã na Segunda Guerra Mundial.

28 Entrevista com Luc Duschamp (nome fictício), feita por Natacha Nicaise em Bruxelas, 10/01/2006.

29 Segundo as últimas estatísticas disponíveis, em 2004, a distribuição geral do orçamento da ajuda para países em desenvolvimento era organizada da seguinte maneira: Europa 13%, África 38%, América 8%, Ásia 18%, Oceania 1%, “países em desenvolvimento não especificados” 1% e ajuda multilateral 6%.

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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Maria Macedo Barroso e Natacha Nicaise, « Culturas morais e políticas de desenvolvimento na Noruega e na União Europeia », Horizontes Antropológicos, 41 | 2014, 51-86.

Referência eletrónica

Maria Macedo Barroso e Natacha Nicaise, « Culturas morais e políticas de desenvolvimento na Noruega e na União Europeia », Horizontes Antropológicos [Online], 41 | 2014, posto online no dia 15 Dezembro 2014, consultado o 24 Junho 2017. URL : http://horizontes.revues.org/539

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Autores

Maria Macedo Barroso

Universidade Federal do Rio de Janeiro – Brasil

Natacha Nicaise

Universidade Estadual de Campinas – Brasil

Em pós-doutoramento

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Direitos de autor

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